Развитие жилищно-коммунального хозяйства

Производственные фонды жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) – это прежде всего сам жилой фонд, который в настоящее время в Российской Федерации составляет 2,85 млрд м2. По официальным оценкам, еще существует потребность в 2,6 млрд м2, т. е. нужно построить почти столько же, сколько уже есть, задача вряд ли выполнимая в обозримой перспективе.
Согласно данным статистики, в России насчитывается около 56 млн квартир, а число домохозяйств – 53 млн. Получается, что в стране, при прочих равных условиях, есть даже физический излишек жилого фонда. Особенно если учесть процесс сокращения населения страны, который пока не удалось остановить. Согласно неутешительным демографическим прогнозам, к 2016 г. население России составит 134,4 млн человек, и уменьшится по сравнению с 2001 г. на 10,4 млн человек, или на 7,2 %.


Однако, начиная с 2003 г. (впервые за весь период рыночной трансформации) жилищно-коммунальные проблемы уверенно опережают «бессменного лидера» в рейтинге социальных проблем – финансово-материальные вопросы. Согласно данным ряда социологических опросов, свыше 60 % населения (более 80 млн человек) не удовлетворены своими жилищными условиями. Проведенный Фондом общественного мнения опрос показал, что нехватка и дороговизна жилья волнует в среднем 17 % опрошенных. Причем эту проблему отметили 25 % респондентов в возрасте 18–35 лет. Неравенство в жилищных условиях постепенно становится все более значимым по сравнению с доходным и имущественным расслоением.
Для определения масштабов жилищной проблемы и возможных способов ее решения необходимо четко выделить такие категории, как спрос и потребность. В России, например, за мерило потребности можно принять так называемый социальный стандарт в 18 м2 площади на человека. За официальные масштабы потребности в жилье можно принять граждан, стоящих на учете на улучшение жилищных условий – сейчас это около 4,4 млн семей, или 9 % от общего числа.
Однако сам по себе размер жилой площади еще не отражает полностью потребности в жилье. Специалисты во всем мире сходятся в том, что потребность в жилье очень сложно определить, так как она формируется под воздействием многих факторов. По данным Института международных экономических и политических исследований РАН, существует базовая потребность иметь крышу над головой, но на нее накладываются и другие факторы, которые отражают предпочтения каждого отдельного домохозяйства, например:
– размер, соответствующий составу данного домохозяйства и его стилю жизни;
– тип – квартира или отдельный дом, включая обеспечение надежности условий найма;
– расположение, включая возможность найти работу, доступность магазинов и других социально-культурных учреждений;
– благоустройство – наличие всех видов коммунального обеспечения,
– цена, люди должны иметь возможность либо приобрести собственное жилье, либо оплачивать аренду.
Если все это принять во внимание, то просто обеспечение каждого домохозяйства отдельным жилым помещением не снимет жилищную проблему.
В настоящее время в России оценить потребность населения в жилье достаточно трудно.
Демографическая ситуация серьезно влияет на потребность в жилье. С одной стороны, идет сокращение населения, причем миграция уже не обеспечивает прирост. С другой стороны, потребность в жилье имеет достаточно сложную связь с численностью населения, а также зависит от числа семей и домохозяйств. В отличие от семьи, домохозяйство может включать неродственников или состоять из одного человека. Переписью 2002 г. было учтено 52,7 млн частных домохозяйств, в которых проживает 142,8 млн человек, или 98 % всего населения России. По размеру частные домохозяйства распределяются следующим образом (табл. 3.2):

Невысокий средний размер домохозяйства обусловлен наличием большого числа домохозяйств, состоящих не более чем из трех человек, а такие составляют почти три четверти всех частных домохозяйств в России.
Таким образом, несмотря на сокращение населения, потребность в жилье растет по мере роста числа домохозяйств, по мере того, как молодые хотят жить отдельно, престарелые живут дольше, увеличивается число разведенных. Для того чтобы обеспечить эту потребность, нужно строить новые дома. Но в то же время уже построенные приходят в упадок, становятся непригодными для проживания, включая отсутствие благоустройства в старых домах. Их нужно реставрировать или заменять новыми.
Площадь, приходящаяся в среднем на одного жителя в России, составила в 2003 г. уже 20,2 м2, т. е. больше социальной нормы. Однако следует учитывать парадоксы средних чисел, и этот показатель необходимо корректировать с учетом размера домохозяйства и наличия детей, которые как показывают данные, существенно влияют на размер имеющегося жилья (табл. 3.3). В наилучшем положении оказываются домохозяйства, состоящие из одного или двух человек, они имеют площадь больше средней на душу. По мере роста домохозяйств площадь жилищ уменьшается.

Если рассматривать распределение домашних хозяйств по числу комнат, то в среднем на одну комнату в России приходится 1,2 человека, т. е. значительная часть населения не имеет отдельной комнаты. В 5,4 % домохозяйств на душу приходится менее 9 м2, а это около 2,9 млн домохозяйств.
Существенным фактором, влияющим на распределение жилья, являются доходы. Так, среди группы с наименьшими доходами, до 9 м2 площади на душу населения имеют 11,7 %, а среди группы с наибольшими доходами – только 1,5 %. Жилую площадь 40 м2 и более имеют 20 % домохозяйств с наибольшими и только 3,9 % – с наименьшими доходами.
Таким образом, по данным ИМЭПИ РАН (рассматривается проблема обеспечения доступного жилья как политическая), значительное неравенство в распределении жилья и сложности в определении потребности в нем, требует введения определенных критериев «нуждаемости в жилье». В них исследователи ИМЭПИ РАН предлагают включить следующие.
Перенаселенность — одно жилое помещение использует более одного домохозяйства. Достаточно трудно оценить число людей, проживающих в таких условиях, так как есть две формы перенаселения. Во-первых, семьи, живущие в одной квартире, могут не иметь родственных связей, так называемая коммуналка. По официальным данным, в России 2,2 % домохозяйств проживало в коммунальных квартирах, в Москве этот показатель выше – около 3 % домохозяйств живут в коммуналках. Сюда же можно отнести и общежития. Хотя их доля в занимаемом жилье и уменьшается, в настоящее время 1,4 % домохозяйств живут в общежитиях. Во-вторых, перенаселенность определяется как добровольное желание жить отдельно, поэтому, так как семьи могут иметь родственные связи, она может быть определена, если они стоят на очереди на получение жилья.
Картина усложняется, если ввести финансовый показатель. С ростом доходов увеличивается доля семей, проживающих в отдельных квартирах, и снижается доля тех, кто проживает в отдельных домах.
Причем это характерно и для городской, и для сельской местности. При этом следует иметь в виду, что в сельской местности доля домохозяйств, занимающих часть дома, гораздо больше, чем в городской. Здесь также значительна доля проживающих в отдельных квартирах – очевидно, что более состоятельные переезжают из ветхих домов в квартиры. Существенное различие по видам занимаемого жилья между городом и селом носит естественный характер.
Таким образом, устранение перенаселенности связано не только с общим размером жилого помещения, но и с его структурой. Современные стандарты предусматривают возможность применения двух критериев – отдельная комната для каждого члена семьи или комната для каждого члена семьи плюс одна или две общие комнаты.
Низкое качество жилого фонда включает два параметра – ветхое и аварийное жилье (старые здания, непригодные для проживания) и неблагоустроенное жилье (отсутствие горячей воды, газа, электричества, лифтов и т. д.).

Уровень благоустройства жилого фонда существенно варьируется и по регионам, и между городской и сельской местностью. Так, водопроводом оборудованы только 23 % жилой площади в Республике Алтай, 44, 6 % – в Калмыкии, 45,7 – в Дагестане, 52,1 – в Псковской области, при этом почти катастрофическая ситуация в Ненецком и Бурятском автономных округах. Проблемы с горячей водой существуют во многих российских регионах – в Республике Дагестан 72 % жилой площади не имеют горячего водоснабжения, Республике Мордовии – 59,1 %, в Новгородской области – 37,9 %.
Однако наиболее существенные различия в плане благоустройства следует отметить между городским и сельским жилищным фондом. Так, в сельской местности водопроводом и центральным отоплением оборудован 41 % жилого фонда, канализацией – 32 %, ванной или душем – 25 %, горячим водоснабжением – 20 %. Сопоставимым является только уровень газификации, он в сельской местности даже несколько выше среднего.
Учет фактора доходов позволяет выявить интересный факт: достаточно большая доля состоятельных людей проживает в малоблагоустроенном жилье, особенно в сельской местности.
В настоящее время в России значительное количество жилья относится к ветхому и аварийному, которое достигло в 2003 г. 91 млн 255 тыс. м2 общей площади. Причем его удельный вес в жилищном фонде возрастает. Если в 1995 г. его доля составила 1,4 %, то к 2003 г. она достигла 3,2 % жилищного фонда. Есть регионы, где доля ветхого и аварийного жилья значительно выше средней – Коми-Пермяцкий автономный округ – 24,4 %; Республика Ингушетия—16,3 %; Республика Тыва – 12,7 %; Астраханская область – 11,9 %.
Согласно официальным данным, жилые дома старше 30 лет составляют 62 % всего жилого фонда, степень износа трети жилого фонда превышает 60 %.
Проблемы с оплатой за квартиру и коммунальные услуги – граждане тратят на оплату жилья и коммунальных услуг больше определенного процента своего дохода. В настоящее время в среднем квартирная плата составляет около 19 % общего дохода российской семьи. Этот показатель варьируется по регионам, от 12 % в Ленинградской области до 22 % в Воронежской области и 33 % в ряде других регионов.
Социальные показания — есть категории граждан, которым по объективным показаниям нужно по крайней мере отдельное помещение. Это, прежде всего, люди, страдающие отдельными видами заболеваний и имеющие инвалидность. Причем в последнем случае человеку может быть необходимо специально оборудованное жилье (например, наличие пандусов). В настоящее время, например, в России насчитывается 10 979 инвалидов, или 76,2 человека на 1000 населения, причем их число постоянно увеличивается. При этом следует отличать так называемые объективные социальные показания от системы льгот, которые государство предоставляет отдельным категориям граждан, например государственным служащим, в основном тем, которые имеют заслуги перед государством.
Следует отметить, что предлагаемые критерии нуждаемости в общем соответствуют тем, которые используются для определения граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, приведенных в Жилищном кодексе.

Вопрос о необходимости проведения реформы жилищно-коммунального хозяйства приобрел особую актуальность в начале 1990-х гг. Так, проблемы жилищно-коммунальной реформы – тенденции развития и проблемы реализации на муниципальном уровне – подробно рассматривались в материалах аналитической записки, разработанной Управлением Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, Комиссией по социально-экономическим проблемам муниципальных образований Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации. Одобренная Указом Президента Российской Федерации «Концепция реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» определила цели, задачи, основные принципы и параметры преобразований в этом секторе экономики. Основная нагрузка по практической реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства ложилась на органы местного самоуправления.
Подавляющее господство государственной собственности, высокая централизация управления, искусственная монополизация и значительная дотационность этой сферы сформировали искаженную мотивацию поведения всех субъектов взаимоотношений и обусловили общую неэффективность функционирования жилищно-коммунальной сферы.
Так называемый «затратный механизм», доминировавший в этой сфере, являлся характерной чертой всей экономики страны того периода, что объективно должно было предполагать использование для реформирования жилищно-коммунального хозяйства тех же механизмов, что и в любом другом секторе экономики. Однако подходы к реформированию этой сферы оказались принципиально иными, что во многом определило характер проблем и процессов, свойственных современному этапу реформы ЖКХ.
Принятие Верховным Советом Российской Федерации в 1991 г. постановления № 3010 создало условия для осуществления процесса передачи в муниципальную собственность государственного и ведомственного жилого фонда, объектов инженерной инфраструктуры, жилищно-эксплуатационных и ремонтно-строительных организаций, находившихся ранее в ведении местных Советов и приватизируемых предприятий.
Таким образом, создавалась материально-техническая основа для управления жилым фондом на муниципальном уровне. Взамен существовавшей ранее ведомственной управленческой вертикали формировалась децентрализованная муниципальная система управления жилищно-коммунальным хозяйством, характеризующаяся многообразием вариантов в зависимости от специфики территорий и местных условий.
Характер дальнейших процессов в преобразовании системы отношений в жилищно-коммунальной сфере во многом определился принятым в то время порядком приватизации жилья. За первые пять лет реформы ЖКХ в результате политики приватизации гражданами жилого фонда сформировался вторичный рынок жилья. По данным Госстроя России, доля частного жилого фонда увеличилась с 30 % в 1991 г. до 52 % в 1996 г. В собственность граждан было передано 36,8 % всего государственного и муниципального жилого фонда России, подлежащего приватизации.
Сегодня очевидно, что принцип добровольной, бесплатной и неограниченной во времени приватизации жилья не привел к формированию в России класса собственников-домовладельцев, способных стать движущей силой реформы ЖКХ. Собственники приватизированных квартир не обязаны были брать на себя какие-либо обязательства по управлению жилыми зданиями. В результате процесс преобразования отношений собственности в жилищной сфере сдерживался отсутствием у жителей стимулов для приватизации собственных квартир (кроме случаев, связанных с необходимостью продажи, обмена или наследования жилья), а также нежеланием владельцев приватизированных квартир (при отсутствии у многих из них реальных возможностей для выполнения этих функций) брать на себя ответственность по содержанию мест общего пользования своих домов. Подавляющее большинство зданий до сих пор находится в муниципальной собственности, даже если значительная часть квартир в них приватизирована.
В итоге избранная модель приватизации жилья сформировала лишь вторичный рынок квартир, но совершенно не затронула проблему формирования рынка жилищно-коммунальных услуг и не повлияла на совершенствование механизмов управления и обслуживания жилого фонда.
В начале 1990-х гг. тарифы на жилищно-коммунальные услуги поддерживались на чрезвычайно низком уровне и дотировались государством на 90 %. Квартирная плата, включающая платежи граждан за коммунальные услуги, составляла всего лишь около 2,5 % среднего дохода семьи рабочего и служащего, что рассматривалось государством и обществом как одно из важнейших социальных завоеваний. При проведении масштабной либерализации цен в 1992 г. было принято решение не затрагивать уровень тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения. Впоследствии это дало основание некоторым экспертам считать, что был упущен весьма благоприятный момент для формирования механизмов финансирования ЖКХ за счет потребителей и появления мотивации для быстрых и эффективных институциональных изменений с этой сфере. Однако тогда было принято по-своему обоснованное решение о приспособлении уровня тарифов для частных лиц к динамике роста доходов населения, призванное смягчить резко возросшую нагрузку на семейные бюджеты, вызванную либерализацией цен.
Со вступлением в силу в конце 1992 г. Федерального закона «Об основах федеральной жилищной политики» и принятием в 1993 г. ряда нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации, сложились основные концептуальные подходы к реформированию жилищно-коммунального хозяйства, сохранившиеся практически без изменений вплоть до сегодняшнего дня.
В области оплаты жилья и коммунальных услуг была принята стратегия ее постепенного повышения. К 1998 г. предполагалось довести до 100 % уровень покрытия затрат на содержание ЖКХ за счет жителей, развивая одновременно систему социальной поддержки малообеспеченных слоев населения путем предоставления им бюджетных субсидий адресного характера на основе добровольно-заявительного механизма их назначения. В качестве критерия должна была использоваться нормативно установленная доля расходов на жилищно-коммунальные услуги в семейном бюджете и социальная норма площади жилья, установленная для каждого региона.
В области институциональных преобразований концепция реформ предполагала децентрализацию и упрощение структуры управления ЖКХ в основном путем разделения функций заказчика и подрядчика. В условиях медленного преобразования реальных отношений собственности в этой сфере, службы заказчика должны были представлять интересы жильцов муниципального жилого фонда во взаимоотношениях с подрядчиками. Главной целью подобных преобразований являлось снижение затрат при одновременном повышении качества предоставления жилищно-коммунальных услуг, чему должен был способствовать принцип конкурсного отбора подрядчиков в тех сферах, где объективно возможна демонополизация (прежде всего в обслуживании жилого фонда). Вопросы регулирования деятельности локальных естественных монополий на первом этапе развития не получили, в том числе по причине отсутствия необходимой нормативно-правовой основы для решения данной задачи.
Опыт преобразования жилищно-коммунальной сферы (1994–1996 гг.) позволил аналитикам оценить исходные позиции, с которых начиналось движение на втором этапе реформы (с 1997 г.), а также определить круг проблем на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, осложняющих решение задачи повышения эффективности функционирования жилищно-коммунальной сферы.
В оценке итогов первого этапа реформы рабочая группа Комиссии по социально-экономическим проблемам муниципальных образований пришла к следующим принципиальным выводам.
Среди российских городов к настоящему времени существует значительная дифференциация по темпам, направлениям и масштабу жилищно-коммунальной реформы. В разных городах сформировались совершенно различные принципы и структуры управления жилищно-коммунальным хозяйством.
Значительную роль в этом процессе сыграл субъективный фактор – уровень понимания важности проблемы главами муниципальных образований, а также наличие с их стороны «доброй воли» или определенных политических интересов.
Опыт последних лет реализации реформы ЖКХ на региональном и муниципальном уровнях свидетельствует, что несмотря на определенные успехи «городов-лидеров», в целом по России ожидаемого эффекта реализация реформы пока не принесла. Внедрение запланированных ранее мероприятий по реализации реформы, сводимых в основном к институциональным преобразованиям, не дало ожидаемого финансового эффекта. По-прежнему велика бюджетная нагрузка на содержание ЖКХ, эффективность механизмов управления сохраняется на низком уровне, практика ценообразования по-прежнему исходит из затратного принципа формирования себестоимости продукции и услуг, качество предоставляемых услуг оставляет желать лучшего, а состояние жилого фонда и инженерных коммуникаций ухудшается год от года.
Ситуация усугубляется тем, что в настоящее время из-за развития бюджетного кризиса, ощущается острая нехватка средств, необходимых для поддержания финансирования ЖКХ на прежнем уровне. Таким образом, ресурс относительной устойчивости системы, позволявший осуществлять стратегию ее постепенного преобразования, неуклонно снижается. Чрезвычайно актуальной становится задача интенсификации хода реформы и повышения ее результативности.
Из вопроса «местного значения» реформа ЖКХ превратилась в ключевой вопрос государственной социально-экономической политики, требующей комплексного системного подхода при ее реализации и управления процессом реформы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Границы ЖКХ очень неопределенны – даже если сузить определение ЖКХ до поддержания комфорта в жилых помещениях, остается непонятным, чем этот комфорт с содержательной точки зрения его обеспечения в нежилых помещениях отличается от комфорта в жилых помещениях.

По сути, это не одна отрасль, а множество никак не связанных отраслей, многие из которых имеют жилые помещения или вообще помещения как таковые лишь в качестве одного из своих потребителей (строительство и ремонт помещений, электро– и теплоэнергетика, водоподготовка и водопроводное хозяйство, сбор, вывоз и утилизация отходов), а все отличия связаны лишь со способами контрактации (сторонами контракта и ограничениями на свободу договора) и финансирования таких контрактов на поддержание жилища, искаженными «социальной значимостью» вопросов жилища по сравнению с вопросами обслуживания производственных помещений. Поэтому под реформой ЖКХ обычно подразумевают реформу собственности на жилище, влияющую в свою очередь на контрактацию (институциональные аспекты допустимых сторон контракта и его свободу) и обеспечение полноты финансирования свободных контрактов:
– закрепление жилья в собственности граждан, что приводит к гарантированию всех (включая оплату коммунальных услуг) сделок гражданина на сумму не меньшую, чем стоимость собственного жилья. Тем самым появляется ответственная сторона контракта;
– институализация рыночных (а не муниципальных) структур по оказанию коммунальных сервисов.
В начале периода экономических реформ большая часть государственной собственности в жилищной сфере (жилищный фонд и объекты коммунальной инфраструктуры) были переданы в муниципальную собственность. Муниципализация жилищно-коммунальной сферы произошла в тот период, когда эта сфера во все большей степени становилась дотационной, поскольку тарифы на жилищно-коммунальные услуги не были затронуты в процессе либерализации цен. Предполагалось, что в течение достаточно короткого периода будет завершен переход к бездотационному функционированию жилищно-коммунальной сферы, вследствие чего не создавались механизмы, гарантирующие достаточность ресурсов муниципальных бюджетов по выполнению своих обязательств по дотированию предприятий жилищно-коммунального хозяйства в части, не покрываемой платежами потребителей. Однако социально-экономическая ситуация не позволила завершить переход к покрытию стоимости жилищно-коммунальных услуг за счет средств потребителей, включая население.
Потребности региональных и муниципальных бюджетов частично учитывались в рамках межбюджетных отношений (выравнивание бюджетной обеспеченности через механизм трансфертов из фонда финансовой поддержки регионов), однако в условиях острого бюджетного кризиса это не могло существенным образом повлиять на достаточность и устойчивость бюджетного финансирования. Если в немногочисленных регионах-донорах сохраняется относительно благополучное положение с финансированием отрасли, то в регионах – получателях финансовой помощи объем бюджетных дотаций снизился, в ряде случаев, до одной трети от расчетной потребности в бюджетных дотациях.
Попытки выхода на бездефицитные бюджеты на местном уровне привели к снижению финансирования жилищно-коммунального хозяйства, непризнанию и нефинансированию необходимых затрат. В результате произошло резкое увеличение уровня износа основных фондов.
Выступив на начальном этапе экономических реформ в роли амортизатора социальных последствий, жилищно-коммунальная сфера
Российской Федерации к настоящему времени сама превращается в источник угроз для социального и экономического развития страны.
Износ коммунальной инфраструктуры составляет более 60 %, около четверти основных фондов полностью отслужили свой срок. Количество аварий выросло за 10 лет примерно в 5 раз. Ветхий и аварийный жилищный фонд составляет 49,6 млн м2 общей площади, или 1,8 % (в городских поселениях 38,9 млн м2, или 1,9 %); в нем проживает 2,3 млн человек (в городских поселениях 1,8 млн человек). Удельный вес ветхого и аварийного жилья составляет около 2 % от всего жилищного фонда, в нем проживает более 2 млн человек.
Физическое выбытие фонда, по данным статистики, составляет от 15 до 20 % от объемов нового жилищного строительства.
При ежегодной нормативной потребности в капитальном ремонте жилищного фонда 4–5 % фактически ремонтируется 0,3 %.
Потери тепла при эксплуатации существующих тепловых сетей значительно превышают нормативы. Потери, связанные с утечками из-за внутренней и внешней коррозии труб, составляют также 10–15 %, а срок службы теплотрасс по этой причине в настоящее время в 4–6 раз ниже нормативного. Суммарные потери в тепловых сетях достигают 30 % от произведенной тепловой энергии, что эквивалентно 65–80 млн т условного топлива в год.
Перерасход топлива в котельных малой мощности из-за плохой водоподготовки и неотлаженного процесса горения составляет 12,5 % и выше. КПД таких котельных колеблется в пределах 20–40 %.
Планово-предупредительный ремонт сетей и оборудования систем водоснабжения, коммунальной энергетики полностью уступил место аварийно-восстановительным работам, единичные затраты на проведение которых в 2,5–3 раза выше, чем затраты на плановый ремонт таких же объектов. Это еще более усугубляет нехватку ресурсов, ведет к лавинообразному накапливанию недоремонта и падению надежности. Одним из следствий такого положения стало обострение проблемы обеспечения населения России питьевой водой нормативного качества и в достаточном количестве. Без ее кардинального решения невозможно сохранение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, решение многих социальных проблем, связанных с повышением уровня жизни людей.
Из-за повышенного загрязнения водоисточников традиционно применяемые технологии обработки воды стали в большинстве случаев недостаточно эффективными и не всегда обеспечивают подачу населению питьевой воды, соответствующей по качеству санитарным нормам. Более 40 % подаваемой в сеть воды не соответствует требованиям СанПиН.
Срочной модернизации требуют около 30 % мощностей водопровода – 27,0 млн м3 и 16 % водопроводных сетей – 73,6 тыс. км.
Мощность очистных сооружений канализации составляет 56,1 млн м3 в сутки. Протяженность канализационных сетей населенных пунктов достигла 1 15,9 тыс. км, из которых 19 тыс. км (17 %) нуждается в срочной замене.
Из эксплуатирующихся канализационных очистных сооружений 60 % перегружены, 38 % сооружений эксплуатируются 25–30 и более лет и требуют срочной реконструкции. Дефицит мощностей канализационных сооружений в настоящее время достигает около 9 млн м3 в сутки.
Утечка и неучтенный расход воды в системах водоснабжения составляют в среднем по России 15 % (3339,2 млн м3 воды) от всей подачи воды в год, а в ряде городов утечки достигают 30 %.
Более 50 млн м2 жилья находятся в ветхом жилищном фонде, что вставляет около 2 % жилья в стране, в этом фонде проживает около 2 млн человек. Количество ветхого жилищного фонда за последние 10 лет возросло почти в 2 раза. В структуре расходов на жилищно-коммунальное хозяйство удельный вес капитального ремонта составляет 0,4 % при нормативной потребности 4–5 %. В результате ежегодные объемы капитального ремонта снизились с 20–25 млн м2 в начале 1990-х гг. до менее 5 млн м2.
В этих условиях жилищно-коммунальное предприятия не имеют серьезных экономических стимулов оптимизации структуры тарифов, снижения нерациональных затрат материально-технических ресурсов. В итоге затраты, например, электроэнергии на производство и реализацию 1 м3 воды на 30 % выше среднеевропейского уровня. Численность персонала в расчете на 1000 обслуживаемых жителей в 1,5–2 раза выше, чем на аналогичных европейских предприятиях. Удельное потребление воды на одного жителя в 1,5–2 раза выше, чем в западноевропейских странах.
Данные аудиторских проверок показывают, с одной стороны, занижение тарифов от экономически обоснованного уровня (чаще всего при невыполнении необходимого регламента работ), а с другой стороны – наличие неиспользованных резервов (15–20 %) даже при самых низких тарифах.
Закладываемые в тарифах, пусть и не на достаточном уровне, амортизационные отчисления и отчисления на капитальный ремонт по факту расходуются на покрытие текущих потребностей предприятий. Это ведет к «проеданию» ограниченных финансовых ресурсов.
Анализ большинства инвестиционных проектов по развитию систем коммунального обслуживания при этом показывает, что большинство из них направлено на экстенсивное наращивание мощностей и в значительно меньшей степени предполагает меры по сокращению затрат, потерь и утечек.
В жилищной сфере не удалось в полной мере воспользоваться преимуществами развития конкурентных рынков управления и эксплуатации жилья, поскольку в условиях нестабильного и недостаточного финансирования оказалось невозможным добиться полноценных договорных отношений. Неспособность органов местного самоуправления выполнять свои договорные обязательства привела к повсеместному рецидиву административного принуждения подрядчиков.
Невыполнение бюджетом своих обязательств и отсутствие эффективных и прозрачных процедур формирования и изменения тарифов обусловливают непривлекательность отрасли для частных инвестиций. Между тем большинство проектов модернизации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры потенциально являются коммерчески привлекательными, имеют относительно короткие сроки окупаемости.
Создание условий для притока частных инвестиций могло бы кардинально изменить финансовое положение отрасли в долгосрочной перспективе.
Все это свидетельствует о наличии системного кризиса в отрасли и межотраслевом характере возникших проблем, для преодоления которых требуется взаимосвязанная по направлениям и уровням программа действий.
Необходимость ускоренного перехода к устойчивой модели функционирования жилищно-коммунального комплекса определяет целесообразность использования программно-целевого метода для решения перечисленных выше проблем, поскольку эти проблемы:
– входят в число приоритетов формирования федеральных целевых программ, а их решение позволяет обеспечить возможности для улучшения качества жизни населения, предотвратить чрезвычайные ситуации, связанные с функционированием систем жизнеобеспечения, создать условия для устойчивого развития жилищно-коммунального комплекса;
– полностью соответствуют стратегии государственной политики развития жилищно-коммунального хозяйства;
– имеют межотраслевой и межведомственный характер и не могут быть решены без участия федерального центра;
– не могут быть решены в пределах одного финансового года и требуют бюджетных расходов на НИОКР и расходов капитального характера.
Основная цель Программы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» в составе Федеральной целевой программы «Жилище» – повышение устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения населения, привлечение инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс, улучшение качества жилищно-коммунальных услуг с одновременным снижением нерациональных затрат, адресная социальная защита населения в оплате жилищно-коммунальных услуг.
Основными задачами Программы являются:
– финансовое оздоровление жилищно-коммунальных предприятий путем реструктуризации их задолженности и доведения тарифов до экономически обоснованного уровня, жесткого выдерживания установленных стандартов оплаты услуг населением, перехода от дотирования предприятий и предоставления категориальных льгот к субсидированию малообеспеченных семей, ликвидации перекрестного субсидирования тарифов;
– формирование инвестиционной привлекательности городской коммунальной инфраструктуры путем создания эффективных и прозрачных процедур тарифного регулирования коммунальных предприятий – естественных локальных монополистов, экономически заинтересованных в сокращении затрат и ресурсов; развитие деятельности по управлению муниципальными объектами коммунальной инфраструктуры с привлечением частного бизнеса на условиях концессионных соглашений;
– обеспечение государственной поддержки процесса модернизации жилищно-коммунального комплекса как путем предоставления бюджетных средств, в основном, на возвратной основе, так и формирования финансовых инструментов предоставления государственных и муниципальных гарантий по привлекаемым инвестициям.
Проблема ликвидации ветхого и аварийного жилищного фонда решается в рамках подпрограммы «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда» Федеральной целевой программы «Жилище».
Важнейшие направления деятельности властей по реформированию жилищно-коммунального хозяйства следующие:
– окончательное разграничение функций собственника-домовладельца, управляющей организации (службы заказчика) и обслуживающей организации в государственном и муниципальном жилищных фондах;
– разгосударствление эксплуатационных организаций и формирование самостоятельной финансовой базы собственника-домовладельца и договорных отношений в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг;
– демонополизация деятельности организаций жилищно-коммунального хозяйства и усиление местного самоуправления, что позволит более эффективно формировать на этом уровне рыночные отношения (цены, конкуренцию, предложение, спрос). В свою очередь, это должно привести к снижению затрат и повышению качества предоставляемых населению услуг;
– повышение ответственности руководителей и специалистов жилищно-коммунального хозяйства и профессионализма всех работников этой отрасли.